六大亮点解读《中华人民共和国出境入境管理法》

【核心提示】：

2012年6月30日，《中华人民共和国出境入境管理法》（以下简称《出境入境管理法》）经第十一届全国人大常委会第二十七次会议审议通过，将于2013年7月1日起实施。

历经近十年的修改完善，这部凝聚许多人心血的《出境入境管理法》终于颁布。它立足我国国情，将一些被实践证明成功的重要改革举措、国际通行做法上升为法律规定，并为下一步可能采取的改革措施在法上留下了空间；同时，它还进一步完善了各项管理制度，积极加强部门协作，建立信息共享平台，引入生物识别技术，以更为有效地维护国家利益和出入境秩序。这对促进经济社会发展和维护国家主权、安全和利益，意义重大。

日前，本报记者就贯彻执行《出境入境管理法》有关问题采访了公安部有关负责人，对这部法律的亮点进行全面解读。

（小）亮点一：“更加保护”与“更加严格”

1985年，我国出入境人员为4079.6万人次，其中外国人329.6万人次，而2011年出入境人员达4.1亿人次，其中外国人5412万人次，分别增长了9倍和15倍。与之相对的，是制定于上世纪八十年代至九十年代的现行出入境法律法规。在出入境形势的巨大变化下，《出境入境管理法》历经十载，应运而生。

“与原有法律法规相比，《出境入境管理法》更加强调对出入境人员权益的保护，对公安出入境管理执法质量和水平提出了更严格的要求。”公安部相关负责人告诉记者。这部法律，或可成为改进公安机关出入境管理工作的“红宝书”。

根据规定，县级以上公安机关出入境管理机构根据公安部的委托受理外国人入境、停留居留申请，同时依法实施外国人停居留管理，并可实施警告和5000元以下的罚款处罚，其将成为具有独立执法主体资格的警种。同时，本法还赋予了出入境边防检查机关完整的执法办案权限，有助于提高专业管理水平和执法效率。这只是这部法律积极推进公安机关出入境管理系统执法地位建设的一个缩影。

此外，它还进一步完善了公安出入境管理执法服务的法律依据，对依法行政、规范执法提出了更高的要求。“以拘留审查措施为例，《出境入境管理法》明确规定了适用情形和程序，规定实施拘留审查应当出示拘留审查决定书，并在二十四小时内进行询问；发现不应当拘留审查的，应当立即解除；需要延长拘留审查期限的，应当经上一级地方人民政府公安机关或者出入境边防检查机关批准；同时还明确了不适用拘留审查的具体情形。”

在总结改革开放以来出入境管理服务工作经验的基础上，《出境入境管理法》明确执法理念从强调管理向服务和管理并重转变，寓管理于服务之中，比如，它将“国家保护中国公民出境入境合法权益”，“在中国境内的外国人的合法权益受法律保护”作为出入境管理工作的基本原则，还将中国公民出入境专用通道等便民利民措施上升为法律规定。

（小）亮点二：由“分散立法”到“统一立法”

我国现行的出境入境管理法律法规主要包括1985年全国人大常委会制定的《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》，1986年国务院制定的两部法律的实施细则，以及1995年国务院制定的《中华人民共和国出境入境边防检查条例》等。此次制定《出境入境管理法》，整合了上述法律法规的有关内容，由“分散立法”变为“统一立法”，构建了较为科学、完整的出入境管理制度体系，较好地解决了原出入境管理法律法规较为分散、衔接和协调配合不够、部分法律条文冲突以及部分规定与《行政处罚法》、《行政许可法》、《行政强制法》等法律存在矛盾等问题，便于相对人了解和遵守法律，为确保依法行政奠定了基础。《出境入境管理法》生效后，《中华人民共和国公民出境入境管理法》和《中华人民共和国外国人入境出境管理法》将同时废止。

值得注意的是，中国公民往来内地与港澳地区、往来大陆与台湾地区同样适用本法。根据《出境入境管理法》第十条的规定，中国公民往来内地与香港特别行政区、澳门特别行政区，中国公民往来大陆与台湾地区，应当依法申请办理通行证件，并遵守本法有关规定。

（小）亮点三：积极回应华侨的现实需求，作出改革调整

华侨是我国重要的出入境群体，《出境入境管理法》积极回应了广大华侨的现实需求，对华侨出入境管理作了两方面较大的调整和改革。

首先，改革了华侨回国定居审批制度。根据《中华人民共和国公民出境入境管理法》及其实施细则的规定，华侨在境内申请回国定居，向拟定居地的公安机关提出申请，由省级公安机关核发回国定居证明。考虑到侨务部门是华侨事务的专门管理机构，由其负责受理审核华侨回国定居申请，能够较好地把握侨务政策，且便于华侨办理相关手续。因此《出境入境管理法》规定，定居国外的中国公民要求回国定居的，应当在入境前向中华人民共和国驻外使馆、领馆或者外交部委托的其他驻外机构提出申请，也可以由本人或者经由国内亲属向拟定居地的县级以上地方人民政府侨务部门提出申请。

同时，本法还明确了华侨在国内可以凭本人护照证明其身份。由于华侨在国内无户口和居民身份证，而法律法规没有明确华侨在国内可以凭本人护照证明其身份，其在国内工作、生活和从事其他活动时受到一定影响。为解决华侨证明身份难的问题，《出境入境管理法》规定，定居国外的中国公民在中国境内办理金融、教育、医疗、交通、电信、社会保险、财产登记等事务需要提供身份证明的，可以凭本人的护照证明其身份。

（小）亮点四：对外国人入出境改进服务与加强管理并重

随着国际交往的加强，越来越多的外国人来华，《出境入境管理法》根据形势发展的需要，从改进服务和加强管理两方面入手，完善和创新了有关服务管理措施。

在改进服务方面，《出境入境管理法》首先为实施人才签证制度提供了法律依据，并扩大了过境免签适用范围。基于国际公约、惯例和人道主义考虑，本法完善了临时入境制度，规定外国船员及其随行家属登录港口所在城市、免签过境人员需要离开口岸和外国人因不可抗力或者其他紧急原因需要入境的，可以申请临时入境。《出境入境管理法》规定，符合国家规定的人才、投资者或者出于人道等原因确需由停留变更为居留的外国人，可以申请居留证件；规定了普通签证、停留居留证件换发、补发的情形，为给符合条件的外国人提供停留居留便利提供了法律授权。同时，《出境入境管理法》进一步完善了中国“绿卡”制度，对中国经济社会发展作出突出贡献或者符合其他在中国境内永久居留条件的外国人，经本人申请和公安部批准，可以取得永久居留资格，为逐步放宽“绿卡”申请条件留下空间，有助于促进引智引资工作。

在加强管理方面，《出境入境管理法》进一步完善了外国人签证签发制度，规定出具邀请函件的单位或者个人应当承担对邀请真实性负责的义务和法律责任，以规范邀请行为；对口岸签证的签发情形、程序和口岸签证停留期限等作了必要规范；还明确了不予签发签证的情形，为签证机关行使国家主权提供了制度保证。同时，它进一步完善了外国人停留居留管理制度，比如，区分了停留和居留的界限，规定外国人持签证和停留证件的最长停留期限不得超过180天，外国人工作类居留证件和非工作类居留证件的有效期最短分别为90日和180日，最长为5年。相应的，它还进一步完善了不准外国人入境出境制度。对入境后可能从事与签证种类不符的活动的外国人，参照国际通行作法，规定不准其入境；针对近年来外籍企业主拖欠劳动者劳动报酬出境逃避责任的问题，规定国务院有关部门或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定其不准出境。

值得注意的是，本法还加大了防范和打击“三非”（非法入境、非法居留和非法就业）外国人的力度。《出境入境管理法》明确了外国人非法就业的具体情形，力求解决非法就业认定难的问题；规定聘用外国人工作或者招收外国留学生的单位应当按照规定向所在地公安机关报告有关信息，公民、法人或者其他组织发现外国人有非法入境、非法居留、非法就业情形的，应当及时向所在地公安机关报告，借助社会力量加强外国人管理工作；进一步加大了对“三非”外国人和相关责任人员的处罚力度，例如将外国人非法就业罚款处罚由1000元以下提高到5000元以上2万元以下，以切实发挥惩戒和警示作用。

（小）亮点五：“人体生物识别技术”的引入

对于社会各界普遍关注的将人体生物识别技术引入出入境管理的问题，《出境入境管理法》作出了明确回应。根据规定，经国务院批准，公安部、外交部根据出境入境管理的需要，可以对留存出境入境人员的指纹等人体生物识别信息作出规定，确保指纹信息存储、使用安全，对公民个人信息予以保密。

这对加强出入境管理、保障国家安全具有积极意义，同时有助于提高口岸通关效率，便利人员出入境。将人体生物识别技术引入出入境管理也符合国际通行作法，目前，欧盟各成员国、俄罗斯、新加坡、泰国等国家和地区都已在电子护照中存储指纹信息，英国、美国、日本、韩国等多个国家已经签发含有指纹信息的生物签证或者在入境检查时采集外国人指纹。2005年开始，公安机关在出入境人员自愿的前提下采集其指纹信息，实现自助办理出入境边防检查手续，得到了社会积极反响，目前自愿备案指纹信息的出入境旅客数量已达400多万。

同时，本法还进一步完善了出入境强制措施和法律责任规定，对规范执法行为、防范和查处各类违反出入境管理行为及维护出入境秩序起到积极的作用。

（小）亮点六：多部门协作，建立统一的管理信息平台

出入境管理工作涉及面广，需要多个部门协作配合。为进一步强化部门协作，《出境入境管理法》第四条第四款规定，公安部、外交部在出境入境事务管理中，应当加强沟通配合，并与国务院有关部门密切合作，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任。第五条规定，国家建立统一的出境入境管理信息平台，实现有关管理部门信息共享。为下一步整合信息资源，形成管理合力提供了法律依据。

根据公安部相关负责人介绍，作为执行《出境入境管理法》的主要职能部门，为确保《出境入境管理法》顺利施行，公安机关下一步将加强对《出境入境管理法》的宣传，促进知法、守法，争取社会各界对出入境管理工作的理解和支持。同时，积极配合做好配套行政法规、部门规章的起草、修订工作以及证件式样改版、信息系统改造等准备工作，并做好《出境入境管理法》的培训学习工作，使广大公安民警特别是出入境管理民警熟练掌握《出境入境管理法》及其配套法规、部门规章的各项规定，严格、规范执行《出境入境管理法》。